《以利为利-财政关系与地方政府行为》：一个小概括：中央和地方政府财政关系的透彻理解

芦苇

　　如题，本书是以分税制改革为分水岭和分析核心的对中央地方财政关系的透彻梳理，早就读过周老师很多论文，但这本书更是将周老师的分析框架和问题理解总结贯通形成了连贯和细致的体系。


　　“理解今天中国治理问题的起点不是三十年前的十一届三中全会，更重要的是十五年前的分税制改革” 。


　　改革开放以前看似我国是集权式的计划经济体制，然而在三十年的发展进程中，中央与地方的政策关系也经历了集权和分权的制衡和博弈过程，在大跃进时期第一次放权，以管理权的下放造成了公司化、层层加码和软约束为特点的锦标赛运动，政府通过政治、媒介和资源控制，以经济产出代表的政治忠诚度为指标开展了第一次以大跃进为载体的放权尝试，短暂的受权之后，文革十年又开始新一轮的放权实践。在改革开放前三十年，国家收放权的基本模式是经济停滞时放权，过热和混乱时则集权，而下放权力都是在国家其他方面高度集权的基础上下放投资权和管理权。改革开放以后，虽然不同省份情况略有差异，但总体上以财政包干制为主要模式，政府开始由于财政分权而开始“放水养鱼”，“村村上班户户冒烟”，这种政府推动企业发展的企业税收模式中，政府收入的主要来源为流转税而非所得税，因此地方政府追求经济增长并不需要企业增收，而是着重要求企业规模的扩大，地方政府通过各种方式推动企业规模的扩张，中央地方的条条管理体制逐渐转化为块块管理体制，地方政府和企业形成了地方政府的独立利益，中央再分配能力显著下降。


　　为解决中央再分配能力和控制能力的下降和地方的重复建设、地方保护主义等投资过热带来的诸多问题，中央政府逐步开始分税制改革实践，以地方增值税、消费税的高比例上缴和中央政府的税收返还和转移支付为核心，在财政上移的过程中，地方政府和中央政府还存在一系列博弈和议价过程，但最终达成协议结果是中央政府逐年增加财政上移程度和比例。在“财政层层上收、事权层层下移”的过程中，基层县乡镇政府的财政出现了日益紧张的局面，转移支付并未真正起到规范地方财政行为的目的而使软预算约束现象逐渐加剧。财政包干制向分税制改革以来，由于缺乏地方政府的扶持和投入，地方政府的企业的纳税大户身份转变为负债大户，乡镇地方以虚假收入，东拼西凑等模式保证财政收入指标维系自身“吃饭财政”。乡镇政府由于农业税的取消而失去了原有的收税者的职能而逐渐悬浮化和空壳化，其行为从收税转变为借钱和跑钱，不但没有成功成为预想中基层服务的提供者，反而逐渐与村民失去联系。在中央政府专项转移支付的下放过程中，地方政府也出现了以单项资金为多个项目配套、不同资金合并使用等多种灵活方法应用转移支付资金。而地方基层人员出现了改革前积累的大量冗员，不仅占用了地方财政，还影响了地方政府的公共服务行为，在教育系统的例子中，县为主的教育专项资金投入过程中，存在着经费使用手续繁杂，浪费现象严重，寻租盛行等问题，严重影响了地方财政的分配公平性和使用效率。


　　上一段分税制改革的弊端大体上存在于中西部地区，而东部发达地区则在分税制改革的进程中寻找到了新的生财之道，即土地财政。在发达地区基层，预算内收入与其他地区相同作为吃饭财政，而办事财政则由土地非农化带来的地方税收提供，“第一财政靠工业，第二财政靠土地“”吃饭靠第一财政，建设靠第二财政”。在广东，基层地方通过土地租赁获得企业的农地补偿费和租赁费，而企业合地方政府则相互依赖以通过非法的集体土地获得大量经济收益，村委会则将土地收入从小组上收到整体村落。这部分叙述与贺雪峰的论述部分相符：苏南政府以村办企业获得收益，浙江以家庭企业获得税收，而广东则以村内的集体土地出租获得大量的集体收入，“充满了食利者的腐朽气息”。


　　土地征用是发达地区的土地财政层面的更重要手段，地方政府通过致富土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费将村集体土地转化为国有建设用地，从而进行土地开发获得大量的经济收益，而土地开发带来的税收大多直接为地方所得，在土地征用和开发过程中，土地收入的规模巨大，税费项目杂乱且诸多地区出现了地方性法规。分税制改革力图将预算外资金纳入预算内进行管理，使地方财政收支透明化和规范化，然而地方政府却在实践过程中力图做大没有被纳入预算内管理的预算外收入，即以土地出让金为主的土地收入，为了扩大土地财政规模，地方政府普遍以土地出让金为基础资产成立一些政府下属的开发建设公司，以为城市建设融资获得银行贷款，成为连接土地财政和土地金融的地方政府融资平台，从而形成了“三位一体”的土地开发模式：以旧储土地的抵押贷款进行新一轮土地征收，然后用出让土地的收入还清抵押贷款，再用新征用的土地进行新一轮的抵押贷款，以这种模式，只要财政和金融资金不断地投入城市建设、扩大基础设施建设规模，政府的地方税收尤其作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收也会不断增长、财政实力因而不断增强，土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了不断增长的循环过程，不仅为地方政府带来了巨大收入，也塑造了繁荣的工业化和城市化景象。但这种以土地开发为核心的土地城市化不以工业化为前提，不以人口城市化为条件而只需土地与财政、金融结合即可完成运转，中西部地区因此出现了许多无人口城市化的“鬼城”。而在国家通过土地红线限制土地征用以后，地方政府又通过“城乡统筹”“城乡一体化”模式开展了以土地整理，农民集中居住，农村产权制度改革为主要内容的改革以通过土地增减挂获取建设用地份额，从而使城市化建设的过程与农民城市化问题融为一体。


　　分税制改革以来，地方政府出现了以层层加码，不计成本的目标为主要导向、以全体动员、全民动员为基本的执行方式，以检查评比，奖励惩罚为主要的激励手段的公司化运作方式，地方的土地财政也使中央逐渐失去了对地方政府的控制，对此周飞舟的惋惜之情溢于言表：


　　地方政府不应该关注修了多少路，盖了多少学校、医院，更应该关注教育和医疗服务的质量、教育和医疗服务的公平性。


　　那些能够被“量化”的政绩恰恰难以包含最重要的民生内容。强调政绩考核或者“科学的政绩考核”，都只能使地方政府在追逐政绩的道路上越走越远。


　　当前以“大兴土木”的城市化为首要目标的地方政府无疑走上了一条偏执的道路，其效率越高，偏执便越严重。


　　这种模式一方面造就了持续不断的地方经济的高增长和城市繁荣，另一方面也在积累着巨大的金融风险和社会风险。


　　曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”孟子说：“上下交征利，而国危矣”


　　虽说这本书是周老师的论文集合，存在着部分内容过于详细的问题，但其有清晰的条理和明确的重点，及对土地财政现在的高度关切，不失为一本具有反思精神和时代价值的社会学和经济学著作。


　　字数：2676
　　转载来源：douban, momo
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